Ein wichtiger Indikator für eine hohe Verschuldung ist das Verhältnis von Schuldendienstzahlungen zu Exporten, weil mit den Exporterlösen Devisen erwirtschaftet werden, mit denen die Auslandsschulden bezahlt werden können. Laut der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) stieg dieser Indikator in allen Entwicklungsländern von 8,7 Prozent im Jahr 2011 auf 15,4 Prozent im Jahr 2016. Ein weiterer Indikator sind die Zinszahlungen im Verhältnis zu den Staatseinnahmen. In einigen Ländern Sub-Sahara-Afrikas machten die Zinszahlungen laut der UNCTAD 30 Prozent der Steuereinnahmen aus.
Eine hohe Auslandverschuldung behindert die Entwicklung der Länder, weil sie das Geld für Schuldendienstzahlungen verwenden müssen und es nicht mehr für wichtige Investitionen zur Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung zur Verfügung steht, wie zum Beispiel Investitionen in Infrastruktur oder für Sozialausgaben. Daher ist eine hohe Auslandsverschuldung mit ursächlich für Armut.
Ursachen der Verschuldung
Für diese kritische Verschuldungssituation gibt es sowohl interne als auch externe Gründe. Interne Ursachen sind vor allem niedrige Staatseinnahmen aufgrund von ineffizienter Steuerpolitik und Korruption. Nach Schätzungen des IWF betragen die Steuereinnahmen gemessen am Bruttoinlandsprodukt in Entwicklungsländern circa 15 bis 25 Prozent und in Industrieländern rund 35 Prozent. Hinzu kommen Schwächen auf den Gebieten der Good Financial Governance und der Rechtsstaatlichkeit. Eine weitere interne Ursache ist ein schlechtes Schuldenmanagement. Zum einen werden Kredite häufig nicht für produktive Investition, sondern für den Konsum vom Gütern verwandt. Zum anderen werden oft nicht die günstigsten Zahlungsbedingungen ausgehandelt. Hinzu kommt, dass die Mitarbeiter der Finanzministerien häufig nicht gut genug ausgebildet sind.
Zu den externen Ursachen der Verschuldung gehören vor allem exogene Schocks. Strukturelle Probleme wie eine wenig diversifizierte Wirtschafts- und Exportstruktur und die Konzentration auf Rohstoffe führen zu einer hohen Anfälligkeit zum Beispiel gegenüber Preis- und Nachfrageschwankungen auf dem Weltmarkt. Viele Entwicklungsländer sind auch von Naturkatastrophen wie Überschwemmungen oder Stürmen betroffen. Ein weiterer Faktor sind die zwischen 2011 und 2017 gesunkenen Rohstoffpreise, die zu niedrigeren Exporteinnahmen für viele Entwicklungsländer führten. Zudem sind viele Entwicklungsländer besonders
anfällig gegenüber den Folgen des Klimawandels.
Veränderung der Schuldenstruktur
Außerdem hat sich die Art der Verschuldung geändert. Erstens haben die Entwicklungsländer ihre Kreditaufnahme zu Marktbedingungen deutlich erhöht. Der Anteil der öffentlichen Verschuldung zu Marktkonditionen an der Gesamtverschuldung von Niedrigeinkommensländern stieg 2016 auf 46 Prozent an. Diese stellen teurere und risikoreichere Finanzierungsquellen dar, die zum Teil durch eine schnelle und vorzeitige Integration auf den internationalen Finanzmärkten ermöglicht wurde. Die neuen Geber, wie zum Beispiel China, haben vielen Ländern in Sub-Sahara-Afrika eine Reihe von Krediten zu Marktbedingungen zur Verfügung gestellt, um beispielsweise Infrastrukturprojekte zu finanzieren.
Zweitens haben die Regierungen der Entwicklungsländer ihre Finanzierung durch private Gläubiger deutlich erhöht, da finanzielle Mittel von öffentlich bilateralen und multilateralen Gläubigern nicht ausreichend zur Verfügung standen. Private Gläubiger konnten dagegen aufgrund der globalen niedrigen Zinsen Kredite zu günstigen Konditionen bereitstellen. Der Anteil der externen öffentlichen Schulden gegenüber privaten Gläubigern an der Gesamtverschuldung stieg laut UNCTAD von 41 Prozent im Jahr 2000 auf 60 Prozent im Jahr 2016.
Gleichzeitig haben sich insbesondere in den letzten fünf Jahren die Märkte für Staatsanleihen sowohl in lokaler als auch in internationaler Währung stark ausgeweitet und zu einer Erhöhung der Auslandsverschuldung beigetragen, wie zum Beispiel in Nigeria, Ghana oder Vietnam. Selbst die Anleihen in lokaler Währung können die Auslandsverschuldung erhöhen, weil häufig ein beträchtlicher Teil der lokalen Anleihen von Ausländern gehalten wird.
Drittens haben sich auch private Akteure aus Entwicklungsländern zunehmend im Ausland verschuldet. Laut UNCTAD stieg der Anteil der privaten, nicht garantierten Schulden an den langfristigen Auslandsverschuldungen von 28 Prozent im Jahr 2000 fast auf 50 Prozent im Jahr 2016. Die Verschuldungssituation in Entwicklungsländern wird auch von der Höhe der inländischen Verschuldung beeinflusst, die in den letzten fünf Jahren ebenfalls deutlich gestiegen ist.
Auch die Zukunft sieht für die Verschuldungssituation der Entwicklungsländer nicht gut aus, weil die globalen Zinsen
voraussichtlich steigen und damit zu einem höheren Schuldenstand in den Entwicklungsländern führen werden.
Politikmaßnahmen gegen die Überschuldung
Damit die Entwicklungsländer ihre nachhaltigen Entwicklungsziele erreichen können und ihre Finanzressourcen nicht für Schuldendienste, sondern für Investitionen verwenden können, sind eine Reihe von Maßnahmen der Entwicklungsländer und internationalen Gemeinschaft erforderlich. Die Entwicklungsländer selber sollten ihre Gesamtverschuldung durch höhere Staatseinnahmen verringern. Dafür ist der Aufbau eines effizienten Steuersystems notwendig.
In diesem Zusammenhang ist es auch wichtig, ein umfassenderes und effektiveres Management der öffentlichen Schulden aufzubauen. Dazu gehört auch die Verbesserung der Kapazitäten für das öffentliche Schuldenmanagement und eine geeignete Schuldenstruktur hinsichtlich der Laufzeit und der Zusammensetzung von inländischer und ausländischer Währung. Gleichzeitig trägt ein gutes Schuldenmanagement auch zu einer besseren Transparenz und Vollständigkeit der Daten über die Verschuldungssituation
in Entwicklungsländern bei. Zur Abfederung vom exogenen Schock sollten die Entwicklungsländer langfristig ihre Exporte mehr diversifizieren. Dafür müssen sie langfristig ihre Wirtschaftsstruktur ändern, um die Bandbreite ihrer Exportgüter erweitern zu können.
Zu den Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft gehören insbesondere die Ausweitung und Verbesserung ihrer
Maßnahmen zum Schuldenmanagement. Zudem sollte sich die internationale Gemeinschaft auf einheitliche Prinzipien zur verantwortlichen Kreditvergabe und -aufnahme einigen. Bisher gibt es verschiedene Vorschläge von der UN, den G20, der OECD und dem Institute of International Finance – ein Zusammenschluss wichtiger privater Finanzakteure. Darüber hinaus sollte die Internationale Gemeinschaft die Anwendung von Kollektivklauseln ausweiten, die dazu dienen, Umstrukturierungen von Staatsanleihen zu vereinfachen.
Langfristig kann auch ein Insolvenzverfahren für Staaten eine wichtige Rolle bei der Bewältigung von Verschuldungskrisen spielen, weil es das einzige umfassende Instrument ist, das alle Gläubigergruppen koordinieren kann. Ein Instrument alleine kann Verschuldungskrisen weder verhindern noch bewältigen. Dafür ist die Kombination der verschiedenen Instrumente notwendig.
Über die Autorin:
Dr. Kathrin Berensmann ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Forschungsprogramm "Transformation der Wirtschafts- und Sozialsysteme" am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).